“内外兼修”，方能优化行政权力

　　我国看似庞杂的行政体制改革方案体系下，始终有一条明确的主线，即行政权力结构的优化。这条主线，很大程度上决定了行政体制改革的成败。今年全国人大会议上表决通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》)，在优化行政权力结构方面迈出了重要一步。

　　行政权力结构存在“内”、“外”之分。外部结构是行政权力体系的外延，核心是行政权与市场边界的划分，以及行政权同其他国家权力关系的协调；内部结构是指行政权力内部横向和纵向的条块关系处理。

　　在优化行政权力结构的外部关系上，《方案》直指“政企分开”的痼疾，要求着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。铁道部的改革无疑顺应了这一要求。根据《方案》，原铁道部的职责一分为三：拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；铁道部的其他行政职责由新组建的国家铁路局承担，并由交通运输部管理；而铁道部的企业职责则由新组建的中国铁路总公司承担。前两类职责的变更顺应了大部制改革的要求，后一类职责改革则显然意在“政企分开”。

　　在优化行政权力结构的内部关系上，《方案》对于横向和纵向两个维度都给予了足够重视。横向的内部关系调整，主要集中在“大部制”改革的进一步深化上。纵向的内部关系协调问题上，“推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性”成为核心指导思想。理顺国务院组成部门同省级政府之间的权力配置关系，寻求中央与地方在行政事权方面的动态均衡，是《方案》深意之一。

　　本次国务院机构改革的成果，将是未来改革的起点。沿着行政权力结构优化的主线，以及行政权力结构的“内外之别”，当前的机构改革也为下一轮机构改革和职能转变埋下伏笔。

　　在政府与市场的关系处理上，《方案》提出要“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”。以此次能源市场监管体制改革方案为例，虽然和理论界“限缩发改委相关权力”的呼声还有距离，但如果把目前的《方案》理解为一种改革的“试水”，那么更深层次的结构性调整则需寄望于下一轮的政府作为。

　　从中央与地方两个积极性的发挥而言，中央还应进一步放权，明晰中央与地方的事权划分。一方面，特定审批权的下放仅仅是“小修小补”，并不具有在中央与地方间依事权类型化配置的宏观背景；另一方面，大幅减少专项财政转移支付项目的改革，并未切中“在事权明晰的基础上实现财权相应配置”的关键，作用不免有限。

　　我国行政体制改革的推动过程中，很多问题尚在探索，很多时机尚有待成熟。《方案》持续而谨慎、深入而有度、适时而务实的态度，恰恰是向我国行政体制改革客观实践本身的致敬。

　　(熊文钊，作者为中央民族大学法学院教授)

关键词：行政权力,结构优化,机构改革