全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻

　　近期，全国人大代表赵冬苓联合31位代表，将《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》正式上交本次全国人民代表大会议案组，此举引起了各界的广泛支持，激发了专家学者、社会民众对人大税收立法权的热烈讨论。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰对此也做了积极回应：“我们还要认真地研究、分析大家的意见，在适当的时候能够考虑这个问题。”

　　反观我国当前的税收立法状况，仅有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》及《税收征收管理法》是由全国人大及其常委会制定的，而其他领域的税收实体或程序性事项均由国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章。尽管全国人大常委会已于2009年6月废止了1984年的税收立法授权，但国务院依据1985年全国人大有关经济体制改革和对外开放方面的授权，制定了数量众多的税收暂行条例。在这种背景下，全国人大收回税收立法授权的议案，无疑回应了依法治国的时代要求，也为我国的改革发展开启了一条充满希望的路径。

　　回顾全国人大在1984年、1985年所作的两次授权，在当时税种分散零落、税制建设需求急切的历史情境下，这实为迫不得已的选择，对我国特定时期的税法体系完善和经济体制改革起到了推动作用，确有一定合理性。但我们也应清醒地认识到，随着社会主义市场经济的发展与民主法治理念的日渐强化，原有的税收授权立法已产生了一定的消极影响，延缓了财税法治进程。

　　税收授权立法的问题

　　税收授权立法的弊端需要厘清。具体说，其一，税收授权立法与税收法定原则相悖，不利于约束行政权力和维护纳税人权利。

　　税收法定原则堪称税法中的“帝王原则”，与刑法上的罪刑法定原则共同构成了对公民财产权、人身权的完整保护框架。尽管我国《刑法》已成完备系统，罪刑法定原则逐渐深入人心，但税收法定原则仍未得到应有的重视和强调，使纳税人的基本财产权利失于全面的保障。从历史起源看，“无法律则无课税”的观念奠定了现代国家和公共财政的根基，这就要求，税收的税率、课征对象等基本要素必须由人民选举代表所组成的机关制定规则。

　　把税收立法权掌控在全国人大手中，便能让税收的征收、使用和管理在公民的监督视野下有序行使。反之，如果全国人大消极行使税收立法权，转而将税收规范的制定向行政机关授权的话，可能会增加行政机关侵犯纳税人权利的机会；而且，行政机关自行订立、修改或废止税收条例的举动更为快捷和随意，会减损税收法律规范的稳定性、可预期性，使纳税人长期的经济利益较难获得坚固的保护。

　　其二，税收授权立法的过度易导致部门利益制度化，缺少科学统筹和综合协调。

　　我国当下的税收授权立法，多采取整体授权、空白授权的方式，对相关的目的、范围、程序、期限等因素缺乏足够限制，对行政机关行使法律制定权力也缺乏过程监督和中间审查，易造成混乱、失控的局面。毕竟，让作为税收法律关系一方的行政机关“既当裁判员，又当运动员”，难免会有失中立和客观。在实践中，国务院往往全权下放或转授权某个中央部门来制定税收规范，而部门立法现象一旦泛滥，税收法律则难以避免演变为一些部门争夺权力的场所。

　　与此同时，因为行政法规、部门规章的规范层级较低，法律制定机关并不具备在更高平台上汇总、综合和统筹的角色定位，使税收规范难以全面收集各方面意见，在统一性、科学性方面也有所缺失。

　　其三，税收授权立法对民意的体现不够充分，法律的民主和透明程度较为不足。

　　相较于全国人大行使税收立法权，行政机关立法的民意代表性比较薄弱，公民的诉求表达和参与机制不能得到成熟的支撑。换言之，民主是法治建设的应有之义和内在要求，只有在法律制定过程中发挥公众的参与和主导作用，才能保证法律顺应民意、彰显民情、关注民生、汇集民智。尤其对于牵涉千家万户切身利益的税收事项，民主立法的必要性自不待言。但在我国税收授权立法的体系下，很难建立一个常规化、制度化的民意传导机制。法律规范更多体现了“行政主导”的色彩，而理应跻身主角的公民只能被动成为法律规范的客体，成为税收制度的承受者和消费者。

　　此外，税收行政立法在开放和透明度上也存在固有缺陷，封闭、垄断式的立法模式，会使公民在没有心理准备时不得不面对突如其来的某项税收政策，也易诱发一系列逃避民主监督的税权行使之举。

　　其四，税收授权立法不利于纳税人遵从度的提升，使得行政成本提高、社会矛盾加剧。

　　在授权立法情形下，行政机关面临或多或少的身份困境。一方面，这无形中导致行政机关制定的税收法律规范难被国民自觉认同、自愿接受，会降低纳税人的接纳意愿和遵从意识，增加税收行政执法的成本、难度和风险。另一方面，授权立法的正当性难题若长久存在，可能会使国民对国家建设方式的正义程度有所疑虑，继而引发社会问题失调、社会矛盾涌现、社会风险加大，无益于政府的有效治理和国家的长治久安。

　　人大收回授权的进路

　　考虑到上述弊病，在当前阶段，有必要将税收立法权收归全国人大，并为之充分准备部署、积极创造条件。

　　解决思路主要有两种：一是仿照2009年十一届全国人大常委会废止部分法律的形式，选择恰当时机，废止1985年的税收立法授权，这种路径比较直接；二是不明确废止1985年的税收立法授权，而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式，间接收回过去的授权，这样相当于最终实现了淡化税收立法授权的效果，不过需要更多时间来检验和巩固。

　　当然，将税收立法权收归人大是一项影响深远而又关涉方方面面的综合性工程，并非可以一蹴而就的。因此，在确定税收法定的立场后，我们还应立足长远和整体化的视角，做好充足的前期预案，全面思考和合理应对各种需要解决的问题，以使这一目标落到实处，成为带动我国系统改革的有力切入点。

　　其一，对已存在且正在生效的税收行政法规，应认可其有效性和拘束力，允许国务院在遵循减轻税负原则的基础上对现有税种予以修改，并留待全国人大逐步、逐级、逐层地清理。

　　首先，从法理上讲，立法机关收回税收授权之后，只能产生向后禁止新的授权立法的法律效力，而不会溯及性地使得国务院及财税行政主管部门制定的税收行政法规、规章都自然归于无效，也即，在全国人大或其常委会制定新法律替代前，各个税种暂行条例依然保持原有的规制力。其次，在废止1985年授权后至新法律出台前，鉴于全国人大会期较短、事务繁多，不具有根据经济社会态势及时调整税收法律制度的客观条件，如果一味等待人大立法，可能会延误或遗漏适时的发展机遇，所以，行政机关有权力修改落后于形势的税收法规条例。但需注意的是，为防止行政机关借修改税收规范之名而行课征新税之实，须确保修改后的税收法律规范以不增加纳税人的税收负担为底线。

　　此外，全国人大亟须加快步伐，条分缕析地清理和整治现存的行政法规、规章和其他规范性文件。借这个契机，可重新梳理税收制度脉络、引入新的税法思想，并改变当下法律规范质量良莠不齐、内部彼此冲突的境况，建构一个结构完整、逻辑清晰、层次分明、上下位阶的法律互相协调的税收法律体系。

　　其二，对尚未开展立法的税收领域，应推动全国人大积极行使税收立法权，也可在一定层面上对国务院进行有限度、有针对性的立法授权。

　　当下，我国的房产税、“营改增”扩围还未尘埃落定，遗产税、环境税等税种是否开征、何时开征、怎样开征仍处于理论探讨阶段，因此，全国人大应结合未来收回税收授权立法的趋向，主动在这些新事项的立法上有所作为，从而在一次次锻炼中得到提升，也使税收法定的理想化为触手可及的现实。

　　一方面，虽然全国人大在专业性上恐难以独自承担税收立法的复杂工作，但是，这不足以成为阻碍人大在税收立法中起主导作用的正当理由。全国人大不仅可以在法律制定的合适时期听取专家学者的建议和意见，乃至采取委托专家立法的措施，而且完全可以在保持自身统率地位的前提下，将财政部、国税总局、海关总署等相关行政部门纳入税收立法进程中，由此方能既更大程度地利用行政机关的人才、资源优势和实践经验，又避免部门立法的狭隘和局限。

　　另一方面，根据《立法法》第9条规定，在某一领域的立法条件尚不成熟的情况下，让国务院先行探索是合理措施，对国务院进行适当的税收立法授权并不违背税收法定原则的本质要求。且细节性、实施性的问题本就适宜由行政机关制定细则，以形成多层次、立体化的税收法律结构。

　　在税收立法授权过程中，我们应特别关注如下几个问题：一是，在授权的同时必须对授权行政机关立法的目的、范围、内容等加以严格限定，实行具体、个别的授权而非笼统性的授权；二是，增强税收授权立法的全过程监督和结果反馈，使每次授权都能成为权责关系明晰、始终如一的郑重托付；三是，授权之后，仍须快速跟进税收立法步伐，待时机成熟时将相关基本事项以全国人大或其常委会立法的形式颁布推出，防止税收行政法规的长期放任实行架空立法机关的税收立法权。

　　其三，要从根本上取得人大收回税收立法权的成效，需要推进我国人大制度的深层次改革，提高立法机关的专业能力。试想，即便将税收立法权交还全国人大，但若它没有足够的税法人才储备和组织协调机制，这个“非巧妇”亦无力做出一顿丰富的“法律菜肴”。因此，加强全国人大的能力建设应成为解决立法授权问题乃至改造整个权力架构的治本之策，这方面的具体措施包括，调整人大代表组成结构、增加全国人大及其常委会的专门机关的专业人员编制等。否则，全国人大获得名义上的税收立法权后，将可能再度陷入行动乏力、操作迟缓的尴尬境地，无法产生实际效益，这从《税收征收管理法》等多部法律的修改或制定被全国人大研究多年至今仍未出台的现象中就可见一斑。

　　可以说，全国人大即便收回税收立法权之后，也还有很长的路要走，与此相伴的一连串问题也将时刻叩问着改革者的内心，但我们仍有理由期盼，如果坚守法治和民主思维为思考起点，那么，前路就会溢满阳光，目标就会为之不远了。(作者刘剑文系北京大学法学院教授，耿颖系北京大学法学院本科生)