城管尴尬凸显城市成长烦恼

　　北京城管拆除非法户外广告牌。白承摄

　　说城管是备受指责而又不可或缺的城市风景，相信不少人会有同感。随着我国城市化进程的加快，城市管理显得越来越重要。作为城市管理的重要组成部分，城管承担了太多的任务，也摊上了太多的事儿。

　　“说什么，都不信；怎么干，都不行。”城管队员的感叹，折射出当下城管执法遭遇尴尬后的无奈。

　　城市离不开管理，管理需要城管队员；有管理难免有冲突，化解冲突更需相互体谅。为此，本报从今天起推出“关注城管执法尴尬”系列报道，客观看待现阶段城管执法面临的尴尬，理性分析尴尬背后的深层原因，积极探寻如何走出城管执法困境，敬请关注。

　　——编者

　　6月23日，是天津市某区综合执法局小王的大喜日子。婚宴上，岳母向来宾介绍小王是城管队员。小王面露不快，岳母连忙改口说：“不不，是城市综合执法人员”。敬酒间隙，小王几度叮嘱伴郎伴娘：“宾客们问起来，千万别介绍我是城管队员。”

　　好好的工作竟成了打哑谜，小王也很无奈，“现在媒体上关于城管的负面报道是铺天盖地，作为城管队员，确实感觉有些抬不起头。”

　　小王的无奈，折射出城管执法遭遇尴尬后的身份认同。

　　城管到底怎么了？

　　打人与挨打，冲突的产生与工作性质不无关系

　　有关城管的报道最近很火，就像入夏的气温，一浪高过一浪。

　　辽宁抚顺城管打人的视频刚刚冷却，5月底延安城管跳脚踩商户头部事件再度引爆舆论。颐指气使的“大盖帽”与小商贩展开群殴，这似乎再次加深了人们对城管的不良印象。

　　在人们对个别暴力执法城管表示不满的同时，有关城管挨打的新闻同样引人关注：有城管执法时被刀刺伤；有城管执法中被扒衣羞辱；有城管巡查时遭伏击受伤。

　　舆论喧嚣之后，人们不禁要问，城管到底怎么了？这得从城管的诞生说起。

　　10多年前，工商、卫生、质检、农业等行政执法都是城市管理部门，分别履行各自的执法权。多头执法不可避免地产生了一些弊端：一事多罚、多头处罚让商贩叫苦不迭，与此同时，由于分工不明确，一些部门趋利避害、挑肥拣瘦，形成了“有利的争着上，无利的绕着走”，群众戏称“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”。

　　“城管从诞生之初，啃的就是一些难啃的硬骨头。”据了解，为解决多头执法和执法空白问题，1996年八届全国人大四次会议通过行政处罚法，确立了相对集中行政处罚权制度。1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权的工作。2003年1月29日，北京市城市管理综合行政执法局正式挂牌成立。据统计，目前全国656个城市中已有621个城市开展了相对集中行政处罚权工作，占城市总数近95%，大中城市几乎都开展了此项工作，个别地方已经延伸到乡镇一级。

　　因为执法对象的特殊性，城管从诞生之日起，就没有停止过与小贩的冲突。对此，国家行政学院法学教研部副主任、教授杨小军认为，如今多发的城管与公众的冲突，一定程度上是因为部分执法人员素质不高，但更主要的原因是城管的工作性质。他说：“城市管理的标准和一些百姓的生存、谋利需求是冲突的。最典型的就是游商，城市管理不允许游商存在，但是我国的国情是不少人只能靠做游商来解决收入问题。这样，冲突自然在所难免。”

　　城市需要城管吗？

　　城管职责表述为7+X，与百姓生活息息相关

　　每当有城管与小贩发生冲突，舆论大多会同情小贩、指责城管，甚至有人提出：撤销城管！

　　“如果真让城管们歇几天，队里的电话绝对会被打爆。”不少城管基层执法人员表示：露天烧烤、乌烟瘴气、渣土遍地、交通堵塞……如果城管真不管了，小商小贩乐意了，居民又该投诉了。

　　尽管在人们印象中，城管最常见的工作是清理沿街的小商小贩，但事实上，人们生活中的很多方面，都是靠城管在维护，有的城市城管工作多达300多项。

　　300多项工作还不是终点，杨小军解释说：“城管队伍在组建之初负责七八个方面的工作，但是随着城市的发展，城市规模的扩大，地方政府逐步把一些新职能划归城管，所以城管的职责范围只能用7+X来表述，7是各个城市基本相同的：市容环境卫生、城市规划的违法违章建设、市容管理中不符合城市容貌标准的建筑物、工商无照商贩、城市绿化、道路交通侵占道路、环境保护。而X是各地根据实际情况确定的项目，且在不断增加。

　　这个X究竟涵盖哪些内容？

　　某市城管执法局2012年处理违法行为65.9万起，其中包括净化重点学校周边环境，整治三级医院周边环境，查处餐厨垃圾问题，清除山寨指路牌及临窗广告，消除进京通道沿线环境隐患，协调新建便民菜市场、便民信息栏……

　　由此可见，城管工作深入百姓生活的方方面面，可以说与百姓生活息息相关。

　　江苏省苏州市副市长张跃进介绍，根据部门职能，苏州城管除了执法，还担负着市政道路养护、地下管线管理、城市照明管理等13项职责，是政府服务群众最为前沿的部门，也是任务最为繁杂的部门。城管还是一支“随叫随到”的“百搭军”，大小各类综合治理，城管必不可缺。

　　“自家门前摊点多了，居民要投诉，说城管不作为；城管执法时，居民却又指责城管不给人活路，城管容易处于左右为难的尴尬境地。”苏州城管执法局一位工作人员如是感叹。

　　城管离了临时工行吗？

　　城市规模扩大，城管任务加剧，但编制没变

　　城管出事，大多是“临时工”惹事，这是事实，可城管能杜绝“临时工”现象吗？

　　至少现阶段不大可能完全不用“临时工”，杨小军认为，城镇人口不断增加，城市规模不断扩大，城管职能范围、负责事项指数增长，但城管的编制却几乎没有增加。

　　根据住房和城乡建设部2008年印发的《城镇市容环境卫生劳动定额》中关于“市容环境卫生监察、执法人员的定员数，按城市人口的万分之三至万分之五另行配备。特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备”的规定，全国一线大城市基本上没有配备充足的城管执法人员。北京城管现履行包括市容环境在内的13个方面的行政处罚职能，目前只有7000余人的执法力量。

　　大城市尚且如此，其他城市城管人手更是捉襟见肘。苏州市户籍人口与流动人口比例已接近1∶1，总量达1200万，城市管理任务日趋繁重，城管要负责对辖区内的路面巡查、纠处违章、案件查办以及开展综合整治等工作，城管人员节假日照常轮班，平时也很难保证有双休日，每位城管人员平均每年加班天数达40多天。

　　据杨小军介绍，城管队伍在组建之初有过细致的编制方案，根据当时城市的规模和人口数量，并结合当时城管的职责范围确定。如今，10多年过去了，不管从城市规模还是城管的职责范围来看，当时的编制标准已经显得不合时宜。编制跟不上，业务量又在增加，聘用“临时工”也是没办法的办法。

　　“既然避免不了用‘临时工’，那就得对‘临时工’加强管理教育。”苏州市城管执法局负责人表示，除了严把“临时工”的进入关，还会开展有针对性的培训，同时明确“临时工”的工作是帮助执法人员搬运收缴物品、配合城管队员巡视、劝导无照游商，还会负责重点点位的蹲守，发现情况及时通知城管队员。

关键词：临时工,城市管理,执法人员