打破电力垄断，避免改革成涨价借口

　　2013年3月10日，国务院机构改革方案公布，其中包括重新组建国家能源局等内容。根据方案，国家能源局和电监会将进行整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。这一举措或为停滞了十年之久的电力体制改革带来新的转机。

　　电力行业是传统意义上的自然垄断行业，但随着垄断理论的发展，学界共识是，输电、配电等网络环节可进行管制下的竞争和产权多元化，而发电、售电等非网络环节则失去了自然垄断性，可直接引入市场竞争。但实际上，我国的电力行业却一直处于垄断状态，《电力法》规定，只有发电允许民间资本进入，而输电、配电、售电均不允许；但与此同时，又规定“送入电网的电力、电量由供电营业机构统一经销”，且每个地区只能有一家供电企业经营，这就形成了理应自由竞争的售电环节的完全垄断。这种由行政法规维护着的垄断，违反了市场运行规律，带来的必然是管制失灵所引致的低效及不公。

　　电力行业的改革涉及太多争论与博弈，终于在2002年2月，国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(即“五号文件”)，拉开了改革的序幕。“五号文件”提出厂网分开、主辅分离，成立区域电网并最终实现输配分开、竞价上网，建立电力市场。

　　然而，事实最终未如“五号文件”设计的那般发展，主辅分离比预定时间表晚了9年，在打破垄断方面甚至与改革目标背道而驰。厂网分开后，最终的结果是国家电网辖下的五大区域网公司基本被架空，职能由新成立的国网区域分部和省网公司接手，区域电力市场进一步萎缩。更令人忧心的是，在国资委提出“做大做强”的思路后，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司，反而打着基础产业的旗号不断坐大，在金融、电建、矿业等多个领域扩张辅业，并大力发展海外业务，结果成为了钳制电力市场形成的巨无霸。用国家电力监管委员会前副主席邵秉仁的话来讲，成了“对上绑架政府，对下挤压民间投资、民营企业和消费者”———垄断的实质并未改变，但垄断的程度未减反增。

　　有人将电网的过度垄断归咎于监管不力，但实际上，对于这种彻头彻尾的垄断状态，根本无从监管。2003年成立的国家电力监管委员会(简称“电监会”)，从出现到被撤销这十年来均处于异常尴尬的位置。电力行业的定价权与项目审批权一直掌握在发改委与能源局手中，而买家和卖家都是国家电网一家的，在国资委的鼓励下还越做越大，根本无市场可言，职能为“监管电力市场”的电监会又从何管起。

　　2012年上半年，时任国务院副总理李克强曾表示电力市场化改革是必然选择，其后多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台；同年年中，李克强再度明确提出重启电改，报告转至相关部门；而据财新消息，今年两会前，在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革，新一轮电力体制改革方向已定，国家电网有望一拆为五。3月10日，国务院宣布国家能源局和电监会将进行整合，重新组建国家能源局，在中央屡次表达决心的基础上，这样的职能调整无疑为电力改革重启带来了希望。

　　对于电力体制改革的重启，不少人担心是否会成为以市场之名行涨价之实的典型案例。诚然，若不触及既得利益集团、不能彻底改变电力行业过度垄断的状态，那么披着改革的外衣进行的收权后、涨价几乎是必然的结果。拆分国家电网只是一个开始，实现调度独立、输配分开，放开发电、供电、售电环节，允许民间资本进入，实现发电厂商直供电，那么有效的电力市场竞争即会形成，无论从理论上还是其他国家的实践经验来看，效率提升、电价降低均是可以预见的结果。

　　正如李克强总理所言，“改革进入深水区，也可以说是攻坚期，的确是因为它要触动固有利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难。再深的水也得蹚，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途”。电力改革亦是如此，唯有打破垄断，形成电力市场，方能实现资源优化配置，防止电力改革仅成为垄断企业涨电价的借口。