为长城构筑更完善的保护屏障

金山岭长城。河北省文物局供图

敦煌市河仓城遗址。甘肃省文物局供图

　　【守望家园】

　　长城是我国现存体量最大、分布最广的文化遗产，以其上下两千余年、纵横数万里的时空跨度，成为人类历史上宏伟壮丽的建筑奇迹和无与伦比的历史文化景观。长城还凝聚着特殊的政治和社会意义，是中华民族的精神象征，是国家形象的独特符号。做好长城保护，对于展示中华民族灿烂文明，坚定文化自信，弘扬社会主义核心价值观，促进经济社会发展，建设新时代中国特色社会主义，具有十分重要的意义。

　　党中央、国务院历来高度重视长城保护，自20世纪50年代就开始了长城调查与保护工作。1961年起，一批长城重要点段被陆续公布为全国重点文物保护单位。1984年，邓小平同志号召“爱我中华，修我长城”，推动了长城保护工作全面开展。1987年，长城被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，成为我国首批世界文化遗产。2006年，国务院颁布《长城保护条例》，进一步明确了各级政府和有关部门的法定职责。

　　2012年以来，国家文物局认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于加强长城保护的重要指示批示，以及国务院长城保护工作会议精神，在长城本体保护、规划编制、制度建设、宣传教育等方面开展了一系列工作；尤其是2016年、2017年连续开展的长城执法专项督察，对于发现问题、纠正和解决问题起到了积极的推动作用。全国政协也十分重视长城保护工作。2017年，全国政协文史与学习委员会专门赴山西、辽宁进行“长城保护”监督性调研，并形成调研报告，对长城保护工作提出可行性极强的建议。在此，笔者就当前长城保护工作中存在的问题及改进措施谈一些认识。

　　尚且存在的问题

　　长城保护工作虽然取得较大的进展，但制约长城保护的诸多深层次问题尚未得到有效解决，一些共性问题需要引起高度重视。

　　　(一)地方政府责任落实不到位

　　各级地方政府在长城保护工作中重任在肩，但目前各地责任落实情况不均衡，尤其是对《长城保护条例》的贯彻落实仍存在较多问题。部分省级政府未按照《长城保护条例》要求依法公布长城为省级以上文物保护单位、划定保护区划和建设控制地带、出台地方性法规和专门政策性文件。地方保护经费落实不尽如人意，尽管多年来中央财政持续加大投入，但是长城沿线多数地方政府由于本身的财政状况窘迫、重视程度不够等，未将长城保护经费纳入财政预算，对日常管理、执法巡查、保养维护等保护基础工作，特别是长城保护员工作，缺乏必要的经费支持，基础工作较为滞后。

　　　(二)《长城保护条例》不够完善

　　《长城保护条例》虽然提出了总体保护原则，但是具体的操作性不强，对于如何推动地方政府将长城保护经费纳入本级财政预算缺乏刚性要求；对挖掘破坏长城，盗取长城砖、土等对长城本体及环境构成较大威胁的破坏行为的处理，没有明确界定，再加上涉及用地性质和土地所有权等方面问题，人为破坏长城现象长期难以禁止。国家文物局出台的保护长城的部门规章，对文物部门之外的其他部门不具有约束力。

　　　(三)保护经费支出结构设置和使用不合理

　　目前的长城保护，大多由中央文物保护专项资金支持,主要集中在本体维修上，而长城的日常保养、巡查等预防性保护经费要由属地解决。但是，长城沿线许多县(市)是经济欠发达地区，难以拿出这笔经费，经常是心有余而“钱”不足，从而造成不少点段的长城本体由于缺乏日常养护而“积劳成疾”，只能依靠中央文物保护专项经费开展保护工程。另外，长城保护工程经费取费缺乏定额标准，对于二次搬运、施工场地清理等重要环节所需费用在财政评审中没有依据，无法列支，影响到工程实施。

　　　(四)长城展示利用工作不完善

　　我们一直强调长城本体的保护，而忽视了在保护基础之上的合理利用，缺乏对长城展示利用的科学指导。长城的保护利用与地方社会经济发展融入程度不高。有的地方长城展示利用不充分，而有的地区把经济利益作为唯一导向，为了发展旅游经济，在长城景区内投入巨资打造仿古景点、建设旅游配套设施，而忽视长城本体保护。

　　建议改进的措施

　　针对以上问题，除了要不断强调提高对长城保护重要性的思想认识之外，还应该从法规、机构、政策、制度等方面为保护长城建立更有效的保障。

　　　(一)修订《长城保护条例》

　　建议国务院组织有关部门针对长城保护出现的新情况、新问题，对《长城保护条例》进行补充、完善，进一步明确长城保护原则、保护程序、保护用地、保护员制度、社会参与机制，以及对人为破坏行为的处罚等内容；明确规定各级政府职责、经费使用要求、执法主体、跨区域联合保护机制、修缮标准等，使之更具针对性和可操作性；长城沿线各省、自治区、直辖市政府也应积极加快长城保护地方性法规和专门政策文件制定工作，把长城的保护、开发和利用纳入法制化轨道，使长城保护成果得到法律的支撑和巩固。

　　　(二)建立健全长城保护专门机构

　　建议在中国文化遗产研究院设立国家长城保护管理中心，并赋予其职权，负责全国长城保护工作的统筹协调，组织开展长城保护科学研究、安全监测和风险评估、抢救保护、基层长城文物保护员培训等。针对抢险不力、干预过度、工程管理亟待规范等问题，及早提出针对性措施，编制相关技术标准。国家长城保护中心下设各省分中心，与该省文物保护专业单位合署，负责统筹协调本辖区内长城保护各项工作。

　　　(三)从长城抢救性保护转向抢救性与预防性保护并重

　　建议在国家级长城保护规划中，进一步突出预防性保护的重要性，并将相关项目纳入国家关于长城保护管理中长期规划和年度计划任务；进一步科学明确长城预防性保护的事权划分，并将预防性保护经费(包括日常养护经费、长城保护员经费等)纳入中央财政全国重点文物保护专项资金，重点加强日常养护工作，国家文物局、财政部等负责监督和督察地方履行长城预防性保护事权责任和资金使用绩效情况。同时，应抓紧时间编制长城保护工程经费定额。

　　　(四)将长城周边的环境生态保护纳入我国国土空间主体功能区定位

　　建议国土、环境、林业等部门会同文物部门，根据长城文物和环境生态保护的要求，划定长城本体保护、建设控制、生态保护等三重功能有所区别又相互联系的主体功能区域，明确保护的范围、职责、标准和目标。对长城本体和生态保护修复要求特别高的地区，确定为禁止开发区，实行退耕、禁牧、还林、还草、移民等政策加以维护，并赋予当地居民一定的长城保护和生态保护修复的责任，国家每年通过中央转移支付形式，予以适当补贴和补偿。

　　　(五)重视与加强长城展示利用工作

　　建议在国家级和省级长城保护规划中，把加强长城资源的合理开发利用作为重要内容，重点明确不同点段近、中、远期的展示利用定位，划定禁止开发区域和限制开发区域，规定旅游收入的一定比例必须用于长城保护，使长城保护和展示利用形成良性互动，发挥好长城保护的社会效益和经济效益。

　　在大家的共同努力下，我们一定能够采取更加有力的行动，全面提高长城保护水平，传承和弘扬长城精神，发挥文化遗产保护在坚定文化自信、推进“五位一体”建设中的重要作用，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦而奋斗。

　　(作者：袁靖，系全国政协委员、中国社会科学院考古研究所研究员)