预算法修订要管住政府花钱的手

　　十二届全国人大常委会第八次会议昨天开始对预算法修正案进行三审。现行预算法1994年3月由八届全国人大第二次会议通过，从1995年开始施行。当时，国家刚刚开始进入市场经济，对于实行预算公开、强化预算监督的认识还不深。随着市场经济体制日臻完善，预算法很快出现了不适应的问题，因此2004年启动了预算法修订。由于在一些关键问题上难以达成共识，致使修订两度搁浅，跨越了三届全国人大。现在，预算法修订进入三审，可以视为一个突破性的进展。

　　从预算法颁行至今20年间，我国社会经济有了很大的发展进步。一方面，我国经济取得飞速发展，政府财力空前增强，一些地方和部门使用财政资金出现了大手大脚甚至挥霍浪费的现象。另一方面，政府与公众的关系出现积极互动，公众参与社会管理、监督政府运作的意识空前高涨，政府也表示出了愿意接受监督的积极态度。社会经济发生的这种深刻变革，导致现行预算法已经不能适应现实，并且深刻地反映到了对它的修订上。

　　伴随预算法修订走过的10年，也是公众监督政府的意识不断提高的过程。此次提交审议的三审稿，在最近两年来不断听取专家和民众意见的基础上，又有了新的提高。公众关注预算法修订，一个重要的出发点在于，政府接受公众的委托管理社会事务，保障社会安全，需要大量行政开支，但政府不是盈利机构，其开支绝大部分来自企业和公民的纳税，公众关注政府的账本，就是关心自己的利益。

　　预算法就是用来规范政府财政资金的运筹使用的。如果没有法律的约束，政府就很容易开支无度，甚至出现政府工作人员中饱私囊的行为。最近几年审计机关对政府部门审计所揭露的问题触目惊心，表明不受约束、不受监督的政府权力，很容易成为吞噬社会财富、侵犯公众利益的“恐龙”。这种情况之所以出现，一方面缘于权力的自律意识较差，另一方面缘于对政府预算约束不力，导致政府部门可以轻松花钱。因此预算法的修订，关键就在于要利用法律的力量管住政府花钱的手。

　　管住政府花钱的手，既要发挥人大的作用，也要发挥公众的监督作用，这就需要政府部门的预算高度透明。目前，政府财政预决算的公开已经制度化，但还不够具体和细化。比如，政府部门公布的“三公”经费只是一个大数字，由于公众对政府部门的职能和人员构成等缺少了解，无从判断其到底用得多还是少。政府部门在公开“三公”经费的同时，还有必要晒出明细的账单，并随时准备接受公众的抽查。预算法作为一部原则性的法律，虽然没有必要在政府财政预决算的公开上作出太细化的规定，但应该体现出这方面的立法精神，为公众监督财政资金运用提供法律保障。

　　预算法在适应社会经济发展变化的同时，还应当避免“法律跟着政府意志走”的倾向。这方面值得注意的是预算法中有关地方债规定的变化。对于地方政府债务，预算法修正案一审稿和二审稿有重大变化。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　地方债在前几年全球金融危机肆虐时由财政部开了口子，用以解决地方政府财政资金紧张的问题，但近年来，一些地方大肆举债已经产生了较大的问题，预算法一审稿的上述规定，就有为满足地方政府举债需求而专设有关条款的意思。这种做法是不足取的，二审稿删除有关条款是一种进步。

　　目前随着经济增速放缓，地方政府财力再度告紧，对发债的欲求又增强了。今年全国“两会”上，有官员呼吁修改现行预算法及二审稿对地方政府发债的规定，逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。这种呼声如果得到立法机关的响应，为地方政府发债开出绿灯，不仅可能使地方政府在地方债支持下再度出现随意花钱的现象，而且会给地区社会经济发展埋下隐患，不利于经济结构调整的顺利推进。

关键词：预算法,修订,三审