政策性银行运行稳健良好 改革进一步深化

　　2016年3月2日，穆迪公司发布消息，将包含国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行(以下统称政策性银行)在内的25家我国非保险金融机构的评级展望调整为负面。穆迪公司下调评级展望的主要依据是中国政府将有选择性地依据相关银行在国家战略政策目标中的相对重要性来提供支持，但没有考虑到政策性银行本身的政策属性，以及我国政府长期以来对政策性银行持续给予的各项支持性政策，也没有考虑到近年来我国政府为确保政策性银行稳健运行健康发展所采取的各项改革措施。从我国政策性银行的实际情况看，政策性银行近年来经营情况和监管指标持续向好，经营体制和运行机制不断完善，风险管控能力有效增强，各项改革措施深化落实，服务实体经济能力稳步提升，在确保完成各项政策目标的同时，较好地实现了机构的稳健良好运行。

　　政策性银行经营持续向好

　　主要经营指标持续向好。近几年，政策性银行的资产平均增速19.9%，贷款平均增速14.2%，利润平均增速18.2%，主要经营指标稳步增长、持续向好。截至2015年末，政策性银行资产总额19.28万亿元，贷款余额14.47万亿元，分别占银行业机构资产总额和贷款总额的9.7%和14.3%。三家银行近三年平均资产收益率为0.72%，有效发挥了保本微利服务实体经济的功能和作用。

　　主要风险指标处于相对较低水平，信用风险处于低位。从监管角度看，政策性银行各项指标均符合监管标准，主要风险指标仍处于相对较低水平。截至2015年末，政策性银行平均不良贷款率为0.9%，平均拨贷比为3.53%，平均拨备覆盖率为388.8%，显示政策性银行信用风险仍处于低位，且具有较强的风险抵补能力。此外，资本充足率大幅提高。截至2015年末，国家开发银行资本充足率为10.71%，比年初上升1.84个百分点；中国进出口银行资本充足率为12.24%，比年初上升10.01个百分点；中国农业发展银行也将按计划逐步补充资本。政策性银行资本充足率提升后，将有效提高其信贷投放和风险抵补能力，有利于加大服务实体经济重点领域和薄弱环节的支持力度。同时，政策性银行的资本绝大部分是核心一级资本，与其他一级资本和附属资本相比，具备更强的抗风险能力和更大的资本补充空间。

　　政策性银行运行机制不断完善

　　公司治理机制逐步完善。随着国务院批复改革方案的落地，政策性银行的公司治理结构将进一步健全完善，职责和程序更加明确，运行机制更加科学，董事会的宏观战略决策能力、管理层的经营管理和执行能力、监事会的监督职能将得到有效发挥，并形成独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转的公司治理机制。

　　特色化内控机制不断强化。有效的内部控制是政策性银行贯彻执行国家政策、科学管理风险、确保实现银行发展战略和经营目标的基础和前提。长期以来，政策性银行持续落实监管要求，完善内控制度，建立科学合理的内部控制组织架构和业务流程，明确内控职责，强化内控保障和评价，逐步形成了体现政策性银行特色的内控制度体系和文化。根据改革方案要求，政策性银行要强化内控监督体系和机制建设，规范业务申请、受理和审批规则、流程，完善内控责任制，同时，进一步增加透明度，强化社会监督，从而有效防控经营中面临的各类风险。

　　负债约束机制更加严格。政策性银行的资金来源渠道主要是在银行间市场发行金融债券。过去，政策性银行发行债券由人民银行批准发行额度，通过市场化方式发行，发行额度一年一定。改革后，为加强对政策性银行的负债约束管理，由银监会与人民银行、财政部共同研究确定政策性银行的年度发债规模，以确保政策性银行的发债规模符合经济发展实际和政策性银行稳健运行要求。

　　构建全面风险管理体系，进一步提升风险管控能力。目前，政策性银行正在积极构建与其政策定位相适应的、覆盖各类风险的全面风险管理体系，并针对现阶段经济发展特点，加强对重点地区、重点行业、重点客户贷款风险的监测分析和管理，着力强化存量风险缓释和增量风险控制，逐步形成了分工明确、职责清晰、体现政策性业务特点的风险管理制度和机制，风险管理水平和能力进一步提高。

　　政策性银行改革进一步深化

　　加强公司治理改革。进一步完善政策性银行的董事会并强化其职能，增派部委董事，有效发挥董事会的重大战略决策功能。国家开发银行内设监事会调整为外派监事会，进一步增强其独立性和权威性。抓紧建立完善政策性银行董事会、监事会、高管层的议事制度和规则，明确职责、程序和运行机制，构建有中国特色的政策性银行公司治理体系。

　　建立严格的资本约束机制。资本充足率是评价银行体系稳健性和公信力最重要的指标，也是银行承担风险、吸收损失和抵御外部冲击的关键指标。目前，银监会正在抓紧研究加强国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行资本监管的意见，将通过严格执行资本充足率约束要求，督促和引导政策性银行贯彻其特殊的功能定位，增强抵御风险能力，实现稳健经营和可持续发展目标。

　　国家“输血”补充资本金。通过国家注资，提高政策性银行的资本充足率。2015年7月，国家已经分别向国家开发银行、中国进出口银行注资480亿美元和450亿美元。同时，积极推动政策性银行通过利润留存、发行资本工具等方式扩大内外部资本补充，进一步优化资本构成，满足业务发展需要。

　　给予国家信用支持。国家继续对政策性银行从事开发性业务和政策性业务所发行的债券给予信用支持，对银行业金融机构投资于政策性银行债券给予零风险权重。

　　完善监管法规制度，填补监管政策立法空白。加快政策性银行监管法治建设，健全完善政策性银行监管制度体系，提高政策性银行监管的法治化水平，是当前政策性银行改革和监管中的一项重要任务，也是下一步提高政策性银行监管有效性的基础和关键。目前，政策性银行的章程和相关监管制度正在紧张制定中。监管制度的出台，将在很大程度上填补当前政策性银行监管立法空白，解决政策性银行监管规制适用性不强、行政处罚缺少明确依据等迫切问题，促进监管部门依法履行监管职责，提高监管执法水平。

　　政策性银行服务能力不断提升

　　服务“稳增长”力度持续加大，持续发挥逆周期调节作用。政策性银行围绕各自定位和特长，持续发挥逆周期调节经济作用，着力服务经济结构调整、优化经济发展方式和促进培育新的经济增长点，不断创新组织架构、管理模式和产品服务，提高“稳增长”服务质量。国家开发银行、中国农业发展银行加大棚户区改造信贷支持力度，积极服务于民生、民心工程。中国农业发展银行、国家开发银行积极服务重大水利工程建设，进一步夯实农业发展基础，提升农业生产力。此外，还通过设立专项建设基金，探索投贷联动模式，有效发挥投资拉动作用。

　　紧跟国家战略，服务质效显著提升。政策性银行紧跟“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带和“走出去”等国家战略要求，加大信贷投放力度，促进区域协调发展。围绕国际产能和装备制造合作等重点领域加强协作，在风险可控的前提下积极推动中国企业、中国产能和中国服务“走出去”，着力服务构建开放型经济发展新格局。

　　服务民生薄弱领域功能不断强化。国家开发银行、中国农业发展银行积极落实党中央、国务院关于加大扶贫攻坚力度战略部署，发挥扶贫主渠道作用，将易地扶贫搬迁与城乡统筹、棚户区改造、新农村建设和特色产业发展相结合，积极探索精准扶贫新模式，提高扶贫效果的可持续性。中国农业发展银行积极强化农业政策性银行功能定位，在确保粮棉油收购等传统政策性业务的同时，不断拓展深化服务民生薄弱环节的领域，大力支持贫困地区公路等农业农村基础设施建设。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第4期。(作者周民源系中国银监会政策银行部主任)

关键词：政策性银行,运行,改革