从“顶层设计”再看养老金改革

　　2013年势必将成为中国新一轮的养老制度改革元年。年初关于中国“人口红利拐点是否出现”的争论未绝于耳，当前热议的养老金制度改革再次将“未富先老”、“老何所养”的问题摆在面前。根据不久前发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》蓝皮书，2012年我国老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，预计2013年老年人口数量将历史性突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。据此，学者纷纷指出，中国未来将会是越来越少的劳动力供养越来越多的老龄化人口，中国这个人口大国的养老金制度也会承受空前压力。与此同时，尚未健全的养老体系与久拖不决的养老金制度改革急切地需要在顶层设计带动下快速推进。

　　据最新消息，中国养老保险制度的整体改革方案设计已于近期启动，其内容涉及到破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多方面。人社部的新闻发言人尹成基也明确表示，人社部正在进行养老保险制度的“顶层设计”，其原则是增强公平性、适用流动性和保证可持续性。

　　从“十二五”规划首次将顶层设计这个工程学概念引入到中国社会经济建设领域以来，事关改革的方方面面都以蕴含着系统论理念的顶层设计思路为指导，养老金制度改革也不例外。

　　顶层设计的首要特征是顶层决定性，通过统筹考虑各层次和要素，从上层和高端向下层和低端展开，核心理念和目标都由顶层提出和决定。这在养老金制度改革上具有重要意义。自从4月初新一届政府分工确定后，国务院总理李克强就提出，负责重点领域改革的各副总理要在3个月内拿出方案。此后，分管社会保障的副总理向人社部下达任务，要求在今年上半年拿出养老金制度改革方案。

　　养老金制度改革方案由最高层确定并不代表“闭门造车”。顶层设计的第二个特征是整体关联性，强调方案涉及要素之间围绕核心理念和顶层目标形成关联、匹配和衔接的有机联系。已沿用了20年的养老金制度被质疑的一个主要因素就是“显失公平”的双轨制。机关、事业单位的4000万职工无需缴纳养老保险，由财政直接发退休金，而其养老金数额远高于企业职工养老金平均数2至3倍。新一轮养老金制度改革敢不敢、能不能触及作为养老金政策制定者本身的利益，协调好各行业、各工作性质人群间的利益分配，已成为此轮养老金改革能否得到社会认可和取得最终成功的关键因素之一。

　　高层决策、合理布局的改革方案能否得到有效贯彻落实，需要将顶层设计的第三个特征，即实际可操作性考虑到位。方案设计的基本要求是表述简洁明确，具体方案可长期实践，并具有根据现实情况变化而合理动态调整的机制。从1992年实行养老金制度以来，针对该制度的“小修小补”不在少数。2010年初，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上支持农民工跨省流动后将养老金携带转移。但由于手续繁杂，2011年，全国办理跨省转移手续的农民工总量仅为24.4万人，仅占当年参保农民工的0.6%。事实证明，当初未能考虑全面而匆匆出台的养老金制度，即使在执行过程中“打补丁”，也很难取得良好效果。

　　客观上讲，中国养老金制度在覆盖率上已处于历史最好时期。理论上，各种就业形态的人群都在制度保护之下，同时国家财政给予兜底。但养老金事关重大，正上演的欧债危机时时提醒着中国领导层，只有拿出勇气和智慧正视问题和矛盾，才能解决好利益体阻碍公平、养老保险财务透支、各年龄段人群压力增大等难题，真正从顶层和根源上未雨绸缪，提前将老龄化社会的弊端消解于无形。(王淼)

关键词：顶层设计,养老金改革,欧债危机